Lecciones aprendidas de las APP en saneamiento

Recientemente el Ministerio de Vivienda y Construcción (MVCS) lanzó 4 nuevos proyectos bajo la modalidad de Iniciativa Privada Cofinancia (IPC) por un total de S/ 1,141 MM. Es positivo que el MVCS opte por la ejecución de estos proyectos como asociaciones público-privadas (APP), pero la experiencia demuestra que se requieren decisiones adicionales para lograr resultados adecuados.

Una IPC es una APP donde el Estado presenta al mercado una necesidad de intervención con la finalidad de recibir propuestas y seleccionar una empresa privada (Proponente) que, bajo la supervisión y aprobación del ministerio que lo encarga (Concedente), diseña una solución y formula los estudios técnicos que justifican el uso de los recursos públicos necesarios para su viabilidad. Una vez aprobados los estudios que contemplan el diseño y costos del Proponente, el proyecto pasa al ámbito de ProInversión para su estructuración financiera/legal, promoción y adjudicación bajo reglas específicas para IPC.

Solamente durante el 2017 y el 2018 el MVCS publicó 4 decretos supremos para la presentación de propuestas para un total de 22 proyectos de saneamiento. De las propuestas recibidas 8 se declararon de relevancia y pasaron a formulación. En términos generales estos proyectos iniciaron la etapa de formulación, que se esperaba dure 12 meses, alrededor de fines del 2017 / inicios del 2018. Sin embargo, a la fecha esto aún no ha sucedido.

En el sector público las demoras suelen explicarse por marcos normativos incompletos o ineficientes y por limitaciones en la capacidad de gestión. La formulación, que no distingue entre APP y obra pública, es un proceso innecesariamente complejo regido por el sistema Invierte.pe. La metodología es ineficiente tanto para el Proponente como para el Concedente y no recoge el concepto de transferencia de riesgos a la empresa privada, fundamental en toda APP. Es necesario diseñar una metodología de formulación específica para proyectos APP distinta a la del Invierte.pe y con un enfoque que tome en consideración la transferencia de riesgos.

Adicionalmente, suele suceder que los Proponentes carecen de incentivos o conocimientos especializados para la evaluación de alternativas distintas a las suyas, mientras que los Concedentes por diversos motivos tienden a aplicar un enfoque de obra pública ineficiente para una APP. Asimismo, los Proponentes en ocasiones no asignan recursos adicionales para el desarrollo de los estudios, resultando en demoras. Se debe incluir en la normativa la exigencia de garantías de seriedad sobre la propuesta aceptada y penalizaciones por incumplimientos respecto de la calidad y oportunidad en la presentación de los estudios, así como el silencio administrativo positivo para agilizar el proceso.

Por otra parte, ya desde la adjudicación del proyecto de PTAR Titicaca en abril del 2019, se identificó la necesidad de contar con una oficina de gestión de proyectos (PMO) en el MVCS. Sin embargo, como indica el informe de avances del Plan Nacional de Infraestructura, a la fecha ningún ministerio ha implementado una. Es positivo el empleo de proyectos APP, pero también es necesario que estén acompañados de decisiones para optimizar su ejecución. Entendemos que el MVCS está avanzando en este aspecto y esperamos que el próximo cambio de gobierno no interrumpa su pronta implementación.

Finalmente, es necesario elevar los requisitos que garantizan que los Concedentes que encargan proyectos APP tengan la capacidad de gestión adecuada para completarlos de manera satisfactoria. En este sentido, solo aquellos ministerios que cuenten con una oficina de gestión de proyectos deberían de poder abrir ventanas para nuevas IPC o estar autorizados para encargar nuevos proyectos a ProInversión. Para aquellos proyectos en curso debería de fijarse un plazo perentorio para su adecuación al requisito. Se debe apuntar a que los proyectos sean acompañados por un PMO desde que se identifican y priorizan hasta que se implementan satisfactoriamente.