Un modelo de protección social que reduzca la informalidad y promueva el crecimiento

En el Perú, según datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), la PEA es de 18.3 millones, de ellos 17.3 millones se encuentran ocupados. De los trabajadores ocupados solo el 27% tiene un empleo formal y el 73% es informal.

Esta realidad del mercado laboral se ve reflejada en la baja protección social de los trabajadores. De un lado, de la población ocupada solo el 27% se encuentra afiliado a Essalud, el 61% al Sistema Integral de Salud (SIS), el 5% a otros seguros y el 7% no tiene ningún seguro. De otro lado, solo el 40% de la población ocupada aporta a un sistema de pensiones, el 28% al sistema privado (AFP) y  el 12% al sistema público (ONP). En el caso de las pensiones no todos los aportantes llegan a tener una pensión.

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El hecho que un porcentaje minoritario de los trabajadores esté protegido está asociado a la alta tasa de informalidad y a que el diseño del financiamiento de la protección social esté vinculado a que el trabajador esté en planilla o no.

Según Santiago Levy, economista mexicano, exvicepresidente del BID, experto en lucha contra la pobreza e informalidad, sostiene que pese a que el Perú tuvo un proceso de crecimiento muy favorable en el periodo 2001-2020, no avanzó prácticamente nada en materia de formalización. Señala que “es una idea errónea que el crecimiento económico por sí solo es suficiente para reducir la informalidad; los peruanos, entre el año 2000 y antes de la llegada del covid-19, casi duplicaron su ingreso per cápita y la caída de la informalidad fue muy poca”.

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Si el crecimiento no basta para reducir la informalidad se requieren otras políticas que ayuden a lograr este objetivo. La literatura enfatiza que el tamaño relativo del sector informal disminuye con el desarrollo económico y social, aumenta con la disminución de la carga de la regulación y disminuye con la fuerza del cumplimiento de la ley (1).

Para Levy la asociación de la protección social al empleo y no a las personas y el diseño de los regímenes tributarios para pequeñas empresas crean incentivos contrarios a la reducción de la informalidad, al aumento de la productividad y en consecuencia le ponen un freno al crecimiento.

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En el Perú “el acceso a las pensiones está amarrado a ser un trabajador asalariado en una empresa que cumple con la ley; (…)  va atado a la formalidad. Toda la construcción de la protección social está alrededor de las categorías formal e informal, y eso es un grave error”.

Las propuestas concretas de Levy para modificar el financiamiento del sistema de protección social son:

(I) En el caso de la salud, sustituir la contribución sobre las planillas de las empresas, por un financiamiento vía impuestos generales, que podría ser un alza del IGV; y

(II) En el caso de las pensiones, sustituir la contribución sobre las planillas del trabajador por un rediseño del impuesto a la renta de las personas.

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Levy señala que la salud es algo que queremos que tengan todos los peruanos, al margen de si tienen empleo o no, por lo que no hace sentido que lo financiemos con una contribución sobre la planilla de los trabajadores formales, sino con la tributación general. En el caso de las pensiones, lo que se desea es que los trabajadores contribuyan con su pensión, trabaje en una empresa, en una empresa familiar o sea independiente.

Desde mi punto de vista el diagnóstico de Levy es correcto. Sus propuestas deberían ser correctamente difundidas y no tergiversadas, debatidas y a partir del debate mejoradas y afinadas. Hay quienes sostienen, por ejemplo, que Levy estaría proponiendo que la pensión debe dejar de financiarse con el ingreso y deberían pasar a financiarse por el consumo y eso no es correcto.

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Para aportar en el debate, hay tres temas que deben revisarse:

En primer lugar, respecto a los regímenes tributarios para pequeñas empresas, se está construyendo consenso que estos deberían ser modificados en tres direcciones: a) reducir el número de regímenes para disminuir la complejidad y el arbitraje entre regímenes; b) reducir el umbral del ingreso para acogerse a ellos, para evitar la atomización de empresas medianas y también la subvaluación de ingresos; y c) concentrarse en la simplicidad y no tanto en la menor carga tributaria, que los haga tan atractivos que promuevan los dos problemas anteriores.

En segundo lugar, respecto al financiamiento de la salud, Colombia realizó hace unos años una reforma tributaria interesante en la que sustituyó impuestos a las planillas de las empresas de los trabajadores de bajos ingresos por impuestos generales. Es decir, mantuvo el aporte por los trabajadores de ingresos medios y altos, pero redujo costos laborales para trabajadores de bajos ingresos, principalmente contratados por microempresas, que es en donde se concentra la informalidad. Esta es una reforma que debemos evaluar.

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En tercer lugar, respecto al financiamiento de las pensiones, el establecimiento de una pensión básica universal (PBU), que también propone Levy, es decir una pensión no contributiva para los pobres extremos y pobres es esencial como primer pilar. A esta PBU se la puede complementar con nuevo diseño del impuesto a la renta en el que una parte se destina a la pensión y otra parte a la caja general.

Finalmente, estas propuestas tienen un costo fiscal, el mismo que no debería implicar ni una creación de nuevos impuestos ni un aumento de tasas generales. Lo que si se debe hacer es revisar los costos de las exoneraciones tributarias que nos cuestan a los peruanos más de 20 mil millones de soles anuales. El debate está planteado.

(1) Norman V. Loayza. Informalidad y crecimiento económico.

SOBRE EL AUTOR

Luis Alberto Arias