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Jorge Picón, tributarista
Los dueños de terrenos van a tener que asumir una nueva obligación. Estamos ante un tributo, que se discute si es una contribución o un impuesto, pero que resulta una carga adicional al Impuesto Predial y al Impuesto a la Renta.
El 25 de julio del 2021 se publicó la Ley N° 31313, cuyos artículos del 54° al 61° regulan esta nueva obligación. Aunque hay muchos aspectos que discutir, hay algunas afirmaciones que podemos hacer antes de esbozar los problemas operativos.
Puede ser calificado como confiscatorio, y, por lo tanto, inconstitucional, en muchos casos. No en todos. En esa línea, genera mayores cargas tributarias a las inversiones inmobiliarias, cuando aún sufrimos los efectos de la crisis sanitaria y política más severa de los últimos tiempos.
No hay duda de que los gobiernos locales requieren mayores recursos para prestar adecuados servicios a los ciudadanos, pero nos resulta claro que ésta no es la forma adecuada. Consideramos que la mayoría de las Municipalidades Provinciales del país no van a tener la capacidad técnica de establecer un valor de mercado razonable, sin crear trabas y problemas a la inversión privada; y, por otro lado, no van a poder desarrollar una administración tributaria que determine y cobre este nuevo tributo, lo cual refleja una falta de conocimiento de la realidad nacional.
Pero ¿qué es lo que está gravado? Está gravado el incremento de valor de los terrenos, en prejuicio del propietario del terreno, sea persona natural o jurídica. Estos se pueden originar en dos grupos de hechos:
La clasificación el suelo o cuando el terreno cambia de rural a urbanizable; o viceversa.
La calificación del suelo, que se genera por:
- una nueva zonificación que da al terreno mayor rentabilidad,
- por mayores derechos edificatorios (aumenta m2 construidos),
- ejecución de proyectos de inversión pública que incremente el valor de la propiedad (salvo que ya se haya aplicado una Contribución Especial por Obras Públicas),
- otros determinados por los gobiernos locales, mediante el Plan de Desarrollo Metropolitano o Urbano, ejecutado con intervención del Estado (esto no sólo resulta riesgoso, sino cuestionable que una ley delegue el aspecto material de un tributo de este tipo).
En esa línea, se habla del incremento del valor del suelo, teniendo como punto de partida el Valor Comercial antes del acto gravado (no el Costo de Adquisición), lo que será definido en el Reglamento.
Si lo que se pretende gravar es el efecto de la acción del Estado en la “clasificación” o “calificación” del terreno, es importante entender que el bien puede haberse revaluado por razones ajenas al Estado, por lo que deberemos encontrar un valor previo a los hechos generadores descritos en el artículo 55 de la Ley. Partiendo de dicho valor previo, el gobierno local deberá establecer el nuevo “Valor Comercial” del terreno.
Para aquellos que estamos en la práctica tributaria hay algunas cosas que decir:
En las normas del Impuesto a la Renta está el concepto de Valor de Mercado, similar al “valor comercial” indicado en la norma, regulado para dicho tributo desde 1994. Luego de más de 26 años de su vigencia, resulta claro que inclusive para administraciones tributarias como la SUNAT resulta muy difícil aplicar dichos conceptos. En tal sentido, esperar que los gobiernos locales cuenten con técnicos especialistas con dicha experiencia, sin generar grandes y largos litigios que tengan como único resultado desincentivar la inversión privada, resulta “cándido”.
A diferencia de la Sunat, los gobiernos locales no sólo no cuentan con una administración tributaria ordenada, sino que al ser los acreedores de su recaudación (lo que no pasa con la Sunat), suelen generar deudas tributarias con bajo o nulo rigor técnico. En el caso de este nuevo tributo, las probabilidades que se generen “abusos” son altas.
Las municipalidades determinan el Impuesto Predial, en base al valor del autoavalúo, el cual tiene un desfase “enorme” con la realidad hace décadas. Sin embargo, esta norma espera, que, sin haber actualizado el valor arancelario de los inmuebles, de pronto las municipalidades estén en capacidad de establecer el valor comercial.
Uno de los grandes problemas técnicos de esta norma, es que grava la ganancia no realizada. Es decir, a diferencia del Impuesto a la Renta, que también se aplica, este tributo se grava sin la necesidad de haber realizado la ganancia “estimada” por el gobierno local.
Por otro lado, se habla de la alícuota, la cual es determinada por la Municipalidad Provincial, otro problema tanto constitucional como operativo, ya que algunos lo harán otros no. Como regla general, la alícuota oscila entre 30% y 50%.
Si tenemos claro que adicionalmente a esto se paga el Impuesto al Patrimonio Predial y el Impuesto a la Renta, si estamos ante una empresa, la alícuota del Impuesto a la Renta es de 29.5% más 5% (efectiva de 33%), lo que se aplica sobre la “misma ganancia”, haciendo muy difícil no calificarlo como “confiscatorio”, y por lo tanto, inconstitucional (por otro motivo). La alícuota baja entre 20% y 10% cuando dicho terreno es dedicado a vivienda de interés social.
El artículo 57° de la Ley prevé 3 momentos que generan la exigibilidad del tributo, y 3 formas diferentes de pagarlo:
- Solicitud de recepción de obras de habilitación urbana, pudiendo pagarse en efectivo, mediante “aportes” regulados en la norma u otra forma establecido por el gobierno local
- Solicitud de conformidad de obra de la edificación correspondiente, pudiendo pagar en efectivo o “aportes”
- Transferencia del inmueble, solo pago en efectivo.
Otro aspecto a considerar, por lo menos en los primeros años, es la siguiente cuestión: ¿Es posible aplicar este tributo cuando la calificación ha ocurrido antes de la entrada en vigencia de esta ley? ¿Antes de la publicación de la norma de la Municipalidad Provincial que establezca la alícuota? A nuestro entender la respuesta a estas preguntas es no, debido a que la norma no puede ser retroactiva.
En ese sentido, podemos concluir que es un tributo de previsible efecto confiscatorio, de discutible determinación y entregada su regulación y administración a gobiernos locales que no cuentan con una administración tributaria con el nivel técnico que la norma requiere. Frente al contexto que venimos atravesando por reactivar la economía, un tributo como el mencionado, en definitiva, generaría el efecto inverso.