El impuesto predial y la importancia del catastro fiscal

En el 2022, las 1,874 municipalidades de nuestro país recaudaron por impuesto predial S/ 2,389 millones. Este monto es siete veces lo que se recaudó veinte años atrás, pero si medimos la recaudación con relación al PBI, apenas representa un alza desde 0.18% hasta 0.25% del PBI.

¿Pero, cuánto más podríamos recaudar por impuesto predial? Una mirada a las comparaciones internacionales nos ayuda a responder esta pregunta.

El International Centre for Tax Development (ICTD), un centro de investigación independiente enfocado en mejorar la política y administración tributaria en países de bajos ingresos, nos proporciona datos de recaudación del impuesto predial de 81 países. Para el año 2018, el promedio de recaudación de impuesto predial de esta muestra de 81 países es 0.94% del PBI, casi cuatro veces la recaudación en nuestro país.

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Dado que existe una correlación entre el nivel de ingreso per cápita de los países y la recaudación de impuesto predial, procedí a agrupar a los países en cinco grupos de acuerdo con su PBI . Lo que encontré fue que la recaudación del impuesto predial para los países con PBI per cápita entre 10 y 20 mil dólares (el grupo en el que está Perú) equivalía a 0.61% del PBI y para los países con PBI per cápita menor a 10 mil dólares, la recaudación predial era de 0.36% del PBI. Es decir, la recaudación predial de Perú es inclusive menor al promedio de países con menor PBI per cápita.

Mirando las experiencias de otros países, el Perú debería poder triplicar en algunos años la recaudación del impuesto predial, es decir las municipalidades podrían recaudar casi S/ 5,000 millones anuales adicionales y con ello tener más recursos para el cierre de brechas y desarrollo local. Este monto de ingresos permanentes supera a lo que las municipalidades reciben por canon minero, el cual es un recurso volátil y temporal.

¿Qué se necesita para ello?

Hay varios factores que explican la baja recaudación del impuesto predial, entre ellos: a) la baja cobertura de predios por los que se paga el impuesto, explicada por la baja formalización de la propiedad y también por las exoneraciones, que incluyen a los predios de propiedad del propio Estado, de las entidades religiosas, de las universidades y centros educativos y hasta de partidos políticos y sindicatos; b) las altas tasas de morosidad, determinada por una muy mala gestión, que incluye deficientes mecanismos de cobranza y uso de amnistías, además ciudadanos sin alicientes al pago debido a servicios públicos locales de mala calidad; y c) los bajos ratios de valuación de las propiedades, debido a la falta de fiscalización, corrupción e inexistencia de catastros fiscales.

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Como se ve, son varios los factores que hay que corregir para tener una recaudación del impuesto predial a la par de países comparables con el Perú. Uno de estos factores al que quiero referirme específicamente en este artículo es a la inexistencia de catastros fiscales.

Según datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), solo 305 municipalidades, el 16%, realizaron un levantamiento catastral en el periodo 2016-2020, de lo cual podemos concluir que dicho catastro está razonablemente actualizado. La gran mayoría de municipalidades (1,244) no realizó ningún levantamiento catastral en los últimos veinte años, y otras municipalidades (323) tienen el catastro desactualizado porque sus levantamientos lo hicieron antes del año 2015.

“Sería más adecuado que la responsabilidad de desarrollar y mantener el catastro fiscal esté a cargo de una agencia especializada”.

Pero el catastro fiscal no solo es un instrumento de recaudación para el impuesto predial. En España, desde hace muchos años, la referencia catastral es la identificación oficial de todos los bienes inmuebles, así como el DNI lo es de las personas. Dicha identificación catastral tiene varios usos, entre ellos para realizar la declaración anual del impuesto a la renta. Cada declaración de renta viene asociada al DNI del contribuyente y al código catastral de la vivienda que habita (como propietario, poseedor o inquilino).

Si al catastro fiscal le agregáramos la declaración universal del impuesto a la renta, tendríamos mapeado todos los inmuebles del territorio (al menos urbano), lo que sería un instrumento potente para identificar la informalidad y la evasión de impuestos.

Recientemente, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha dado un paso interesante al aprobar un decreto legislativo , al amparo de delegación de facultades que el Congreso le concedió, que establece medidas para conformar, consolidar y mantener el catastro fiscal. Según el MEF, esta norma determina que el catastro fiscal se constituirá como una base de datos centralizada que será articulada hacia las municipalidades. Para ello, el ministerio tendrá la responsabilidad de brindar asistencia técnica en su implementación, y que deberá poner la información a disposición de las municipalidades.

Si bien es un paso importante, hubiera sido más adecuado que la responsabilidad de desarrollar y mantener el catastro fiscal esté a cargo de una agencia especializada, como ocurre en algunos países con experiencias exitosas en materia catastral y predial. Así, por ejemplo, en Inglaterra, la Agencia de la Oficina de Valoración (VOA) –una agencia de la Dirección de Aduanas y Rentas– lleva a cabo todas las valoraciones de los predios. En dicho país, la recaudación del impuesto predial es equivalente a 3.32% del PBI.

Otro aspecto a considerar en el futuro debería ser el cambio en la forma de valuación de la base imponible. Casi todos los países del mundo utilizan el valor de mercado de los predios. El método actual del autovalúo de insumos (terreno y materiales de construcción) con valores desfasados del valor de mercado tiende a subvaluar el valor de los predios, sobre todo los de mayor valor.

Finalmente, no tiene mucho sentido que cada una de las 1,874 municipalidades realice el levantamiento y fiscalización catastral. Esta es una actividad que en principio debería consolidarse en las municipalidades provinciales.

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